Разделение властей – снова в кризисе

Поскольку мне довелось быть участником преобразований местных органов власти – из советских социалистических (то есть, назначавшихся партийными органами города) в представительные, избираемые непосредственно жителями, то самых важным было в те годы отделить исполнительную власть – условно говоря, горисполком с его подведомственными учреждениями, от представительной власти (условно это горсовет, депутатский корпус). Для тех, кто забыл или вообще не знал, в советское время это разделение было абсолютно декоративным, нарисованным на холсте пылающим очагом известного по детской сказке папы Карло.

Другими словами, городской комитет партии расставлял свои кадры – как членов партии, так и проверенных беспартийных: кого в горсовет, кого – в горисполком, в тепловые сети, начальником электросетей, в жилищно-эксплуатационные управления, директором автобазы и т.д. Поэтому членами городского совета "народных" депутатов были и председатель горисполкома, и прокурор города, и начальник милиции, и командир местного стройбата в звании майора, и все остальные заметные руководители города.

Естественно, соблюдались пропорции, установленные где-то в Москве: сколько из 250 "народных избранников" должно быть из рабочего класса, из трудовой интеллигенции, какой процент – беспартийных, и прочие скучные сейчас условия и регламенты. Проще говоря, все эти якобы избранные "депутаты" представляли не самые разные слои населения, а власть коммунистической партии в своих цехах, автобазах, школах и т.п.

И вот первым делом в возрожденной Эстонской Республике было категорически запрещено одновременно состоять и в составе городских (волостных) собраниях, и в составе местной управы. Но сохранили возможность быть депутатами руководители муниципальных учреждений и организаций – школ (гимназий), детских садов, Narva Vesi, Narva Haigla, Narva Linnaelamu, Центра социальной работы и т.п. С течением времени такое совмещение привело к тому, что эти руководители неизбежно лоббируют в качестве членов горсобрания материальные и другие экономические интересы руководимых ими учреждений.

Другими словами, в этих ситуациях исходят из приоритета руководимых ими юридических лиц, а не горожан как частных лиц. Конечно, государство в виде полицейских и прокурорских ведомств признает такие конфликты интересов в качестве коррупционных, и открывается немало криминальных дел против таких депутатов, но прекратить отмеченную практику совмещения двух должностей законодательно пока не хочет.

Эта нерешительность в изменении избирательного законодательства приводит также и к тому, что директору школы (гимназии), детского сада или тому же директору Центра социальной работы пройти в состав депутатского собрания намного, я бы сказал – в разы – легче, чем даже яркому, известному в городе предпринимателю, учителю, врачу или управляющему несколькими квартирными товариществами. Говоря простым слогом, во многом из-за этого в депутатах больше всего "начальства" из городских учреждений.

В свою очередь, это означает, что представительный орган местного самоуправления снова, как в советское время, почти утратил свою цель и задумываемый смысл. Ведь в один рабочий день директор городской гимназии или детского садика с утра отчитывается в горуправе перед чиновником какого-нибудь отдела о своей работе, в том числе – промахах, недочетах, а вечером на заседании городского собрания будто бы мэр города "отчитывается" перед подчиненными ему по службе директорами и руководителями. Какое уж тут разделение властей…

Порой в виде контраргумента против запрета на избрание в местные собрания директоров муниципальных учреждений приводят тезис о том, что и рядовой врач или учитель в качестве депутата будет рупором своего начальника в школе или в детском саду. Однако это суждение совсем из другого предмета суждений: каждый член представительного органа, естественно, зависим в той или иной степени от своих близких, родных, друзей, начальника. Но обществу важны не эти личные и/или служебные связи депутата, а то обстоятельство, чтобы он не находился в административной (дисциплинарной) зависимости от городской/волостной управы.

Членство в советах – плата за лояльность мэру

Ещё один явно видимый признак слияния местной исполнительной власти и властью "законодательной" проявляется в порядке и процедуре назначения членов "административных" советов в муниципальные предприятия и учреждения.

Сейчас этих людей вводит в советы мэр города своим распоряжением. И как будто бы – правильно. Но на практике он назначает туда депутатов, которым подотчетен в своей работе и которые… назначают его же, мэра на должность! Не говоря уж о том, что эти якобы независимые от горуправы члены горсобрания становятся управляемыми со стороны мэра (он не должен даже обосновывать, по какой причине выведет депутата из совета, или почему уменьшает размер денежной компенсации за работу в совете конкретного муниципального учреждения).

По сути, мэр подкупает послушность этих членов горсобрания денежными ставками за деятельность в "мунициалках". Это так очень хорошо видно на примере Нарвы в последние лет 10, а особенно – в бытность мэром г-жи Катри Райк, что даже и фамилий приводить не надо. Бывало, что в состав какого-нибудь совета депутат вводился в один день или на следующие сутки после перехода в правящую коалицию из оппозиции.

Как покончить с этим уже привычным позором, который, повторяю, вдребезги разбивает независимость представительного, избираемого населением, органа от чиновничьей, аппаратной горуправы?

Во-первых, необходимо установить в уставе города норму о том, что депутат вводится в состав совета муниципального предприятия только постановлением самого городского собрания. А во-вторых, там же, в городском уставе записать, что плата за участие в работе совета (если она вообще устанавливается) не из бюджета данного предприятия или учреждения, а из городского бюджета!

Можно услышать возражение против данной идеи: придется нагружать городской бюджет дополнительными расходами на содержание членов этих советов. Тогда стоило бы вообще присмотреться к природе таких выплат: это ведь не заработная плата и не компенсация личных расходов депутата. А если это так, то встает стыдливый вопрос – за что вообще устанавливаются в городах и волостях эти выплаты?! За то, что несколько раз в год собираются в кабинете директора городской фирмы (заметьте, не директор этого учреждения едет к депутатам в Ратушу, а они съезжаются туда, где им этот руководитель выплачивает "содержание")?

Но даже если и установить в расходах на канцелярию горсобрания небольшую сумму выплат "за работу" в советах, то местная депутатская власть станет уже не настолько дешевой, что её покупают подведомственные горуправе предприятия. Впрочем, и сами эти учреждения и фирмы с городским капиталом тоже чуть-чуть будут побогаче.

Только в этом случае наблюдательный совет, который сейчас кормится из рук контролируемого учреждения, станет реально наблюдающей, проверяющей структурой. А сейчас эта оплата выглядит примерно так, как если приехавший ревизор получал бы суточные, кормовые и гостиничные за счет ревизуемой фирмы. Ну, в известной комедии Гоголя всё это уже описано и высмеяно на века. Мы же лишь повторяем это явление уже не в виде комедии, а в форме пародии…

Сейчас мэра легче отправить в отставку, чем правление в КТ

Ещё одна распространенная, во всяком случае – в Ида-Вирумаа депутатская забава, это – выражение недоверия мэру города (волости) и, следовательно, всей его команде. Если проанализировать, сколько раз и в каких городах Северо-Востока провели эти "мэрские" операции в последние пять-семь лет, то голова реально может закружиться. Ну, если это - с чьим-то частным кумполом, то ещё полбеды. А реальная проблема в том, что должность городского головы настолько дискредитируется, что на эту плаху идут исключительно либо авантюристы (в хорошем смысле слова, то есть искатели приключений), либо профессиональные политики, для которых "вся жизнь – борьба". Но никак – не специалисты городского хозяйства и/или городских финансов.

Почему мэра даже самого крупного города, включая столицу нашего государства, снять с работы легче, чем председателя правления самого маленького квартирного дома? Да потому, что этому члену правления КТ надо предъявить совершенно обоснованные претензии – в халатности, например, или в денежной растрате, или в серьезных, очевидных ошибках управления, установленных, допустим, актом ревизии. И в случае необоснованности упреков этот управляющий ещё в суд пойдет, да может добиться отмены решения общего собрания товарищества.

А мэру города достаточно предъявить большинством голосов некое "недоверие" и проголосовать за такую партийную формулировку, каким-то чудом сохранившуюся с советских социалистических времен в законодательстве современной европейской страны. И при этом не надо ни актов финансовых проверок, ни заключений экспертов (специалистов), ни мнения избирателей – жителей города (волости).

И почему-то в ни в парламенте, ни в Минюсте не задумываются о явном, зияющем пробеле в законодательстве по части защиты мэров (старейшин) от произвола случайного большинства в городском (волостном) собрании. Уже давно пора понять на самом высоком законотворческом уровне, что вместе со снимаемым мэром уходят в отставку все члены местной управы.

В отличие, в примеру, от председателя горсобрания, который передает своему сменщику только папку с текущими документами, снятый мэр должен оставить новому главе управе город (волость) со всеми его стройками, ремонтными проектами, планируемыми и действующим договорами и протоколами о намерениях, с сотней-другой работников управы и подведомственных школ, центров культуры и досуга, муниципальных предприятий. В конце концов у действующего мэра – уже десятки налаженных рабочих контактов в министерствах и в аппарате правительства, свой стиль работы на трех этажах городской управы. Для того, чтобы просто войти в курс текущих проблем и задач новым членам управы надо не меньше полугода.

Разумеется, в Закон об организации местного самоуправление (KOKS) следует прежде всего внести норму о том, что глава исполнительной власти освобождается от должности не простым, а квалифицированным большинством соответствующего собрания, то есть - двумя третями от общего числа депутатского корпуса. А главное – это снятие с самого ответственного в городе (волости) поста должно иметь конкретные, компрометирующие эту должность основания, также сформулированные в соответствующих параграфах KOKS.

Только тогда наших мэров перестанут менять как рабочие перчатки после субботника. И поскольку сейчас на этот шаткий "трон" (иногда похожий на знаменитое Лобное место у кремлевских стен) никто из здравомыслящих специалистов не стремится даже на время присесть, то при наличии хоть каких-то законодательных гарантий появится и настоящая конкуренция среди кандидатов.

Поставить заслон выборным "зайцам"

Еще в 1993 году у нас в Нарве впервые был зафиксирован случай отказа от получения депутатского удостоверения не в порядке политического протеста или по личным мотивам, а с четкой целью – уступить место менее популярному товарищу по избирательному блоку. Сделал это один из известнейших тогда руководителей "Кренгольма", за которого в условиях появившейся реальной выборности голосовали многие сотни нарвитян.

Поскольку такие факты стали обыденными на всем постсоветском пространстве, эффект избирательного "паровоза" хорошо изучен. В России, например, после парламентских выборов около 40 губернаторов (из 89 субъектов федерации), избранных в Госдуму, сдали свои депутатские мандаты, оставшись на своей исполнительской должности.

У нас в Эстонии на местных выборах баллотируются множество министров, даже – депутаты Европарламента, которые честно предупреждают, что работать в городских собираниях не будут, а лишь хотят "помочь" своей партии набрать больше голосов.

Особенно этот прием важен для правящих на момент выборов партий (блоков, коалиций). Все видные и ключевые места в городе или в регионе заняты, как правило, их представителями – мэры, вице-мэры, руководители социальных и пенсионных структур, начальники департаментов культуры, просвещения и здравоохранения.

То есть, теми людьми, с которыми массовое, обыденное мнение связывает получение льгот, пособий, дотаций, обучение, лечение. (С налоговыми и таможенными инспекторами, судебными исполнителями и комиссарами дорожной полиции народные массы свои положительные эмоции не связывают, и потому в избирательные списки не включаются даже самые грамотные и известные из них).

Представляется, что преградой описанному манипулированию с голосами может явиться законодательное обнуление всех набранных депутатом-"паровозом" голосов в том случае, если избранный в собрание местного самоуправления чиновник не желает освободить место своей публичной службы, не совместимое с членством в городском собрании, или вновь назначен в состав городской (волостной) управы.

Такая норма никак не отразится на пассивном избирательном праве: человек, в самом деле желающий служить народу в качестве его прямого избранного представителя и победивший в избирательной гонке, просто оставляет чиновничье место, если оно препятствует статусу депутата.

Если же руководитель мэрии или муниципального департамента, избранный в собрание представителей, пожелает, тем не менее, вновь работать на прежней должности, его обман доверия избирателей будет иметь не только морально-политические последствия (как сейчас), но и чисто процедурные. Цена чиновничьего кресла будет четко выражена в количестве утраченных партией голосов.

Резко сократятся нынешние выдвижения для сбора голосов, "на всякий случай", для заполнения всего списка и т.д. Избирательный процесс вновь приблизится к своей задуманной когда-то обществом цели: представительству в местных самоуправлениях интересов не партий, а населения.

Конечно, необходимо продумать и сроки, в течение которых будет действовать новое "ликвидационное" правило: нельзя же депутата на весь срок полномочий лишить права без негативных последствий для партии снова занять должность, несовместимую с депутатством. Таким сроком может быть, например, полгода.

Естественно, нужна тщательная проработка механизма пересчёта результатов голосования в случае аннулирования целой строчки голосов.

Но все эти сложности и ограничения окупятся восстановлением важнейших принципов избирательного права - прямого голосования и точного (а не косвенного, опосредованного) волеизъявления.

Всё изложенное выше подтверждает непреложную истину – каждый общественный институт проходит стадии бурного расцвета, затем – застаивается в развитии, и наконец – начинает деградировать, поскольку не обновляется под напором изменений в обществе. Ясно, что многие нормы избирательной системы, а также регулирующие деятельность местных самоуправлений, установленные ещё в начале 1990-х годов, просто требуют изменений и дополнений.