"Чиновников много, они ленивы, ничего не знают и ничего не делают". Эта меткая, почти карикатурная фраза Лийзи Юрген довольно точно отражает достаточно распространенную популистскую точку зрения.

К сожалению, удивительно много людей всерьeз верят, что сокращение государственных расходов способно существенно уменьшить дефицит бюджета. При этом, мне не доводилось видеть убедительных доказательств того, что государственный сектор Эстонии справляется со своими задачами хуже, чем в других странах.

Первая часть моего комментария посвящена одному конкретному сегменту государственного сектора – чиновникам, ответственным за администрирование налогов, иными словами, нашему Налогово-таможенному департаменту.

С интересом ознакомился с отчeтом, опубликованным Европейским союзом по вопросам налогообложения, в котором представлены данные по 27 странам-членам ЕС. Документ содержит сравнительный анализ налоговых ведомств различных стран. Эстония занимает последнее место среди государств Европейского союза по уровню расходов на администрирование налогов: на эти цели тратится всего 0,064% ВВП, тогда как средний показатель по ЕС составляет 0,188%. Кроме того, в Эстонии на каждый потраченный евро операционных расходов приходится 522 евро собранных налогов. Эти цифры явно не свидетельствуют о расточительности.

Скорее, я вижу в этом докладе аргументы в пользу увеличения финансирования нашей налоговой службы. Эстония остаeтся одной из немногих стран, где до сих пор не создана специализированная команда для оценки и анализа налогового разрыва. Напомню, что налоговый разрыв – это разница между теоретически возможными и фактически собранными налоговыми поступлениями.

Только разрыв по налогу на добавленную стоимость (НДС) в странах ЕС оценивается в 89 млрд евро. Если учитывать и другие виды налогов, общий налоговый разрыв достигает нескольких сотен миллиардов евро. Помимо незаконного сокрытия доходов существуют и законные способы уклонения от уплаты налогов. В Эстонии это называют "оптимизацией налогообложения", а в международной практике – profit shifting и aggressive tax planning. Потери, вызванные такими схемами в ЕС, оцениваются в 36 млрд евро.

Налоговые разрывы остаются серьeзной проблемой для Европейского союза – этому вопросу посвящена отдельная глава в докладе. В отношении Эстонии приводится исследование Алари Паулуса, в котором указывается на особенно высокий уровень занижения доходов среди индивидуальных предпринимателей – целых 56%. В ЕС действует специальное подразделение – Technical Support Instrument, через которое государства-члены могут получать поддержку в проведении налоговых реформ, включая меры по выявлению и сокращению уровня уклонения от уплаты налогов.

В Эстонии Налогово-таможенный департамент действует в условиях ограниченных ресурсов. Основной упор в борьбе с уклонением от уплаты налогов уделяется проведению аудитов. Среди стран ЕС Эстония занимает второе место по доле налоговых служащих, занятых аудитами: в Эстонии – 50%, тогда как в других странах этот показатель варьируется от 16% до 60%, при среднем уровне по ЕС – 33%. Это можно считать обоснованной стратегией.

Затраты на проведение аудитов вдвое ниже по сравнению с суммой дополнительных налоговых поступлений, полученных в результате выявленных нарушений. В целом по Европейскому союзу аудиты обеспечили 105 млрд евро дополнительного дохода. При этом профилактический эффект аудитов, по оценкам, втрое превышает их прямую финансовую отдачу.

Второй важной темой налогового отчeта Европейского союза, частично связанной с уклонением от уплаты налогов, является прогрессивность налоговой системы.

Прогрессивное налогообложение означает, что лица с более высокими доходами платят больший процент от своих доходов в виде налогов. Такая система способствует снижению социального неравенства, укреплению справедливости и увеличению налоговых поступлений. Однако, как отмечается в отчете, особенно трудно обеспечить прогрессивность налогообложения в отношении наиболее обеспеченных граждан – так называемых лиц с высоким уровнем благосостояния (High Net-Worth Individuals, HNWI).

Одно из ранних исследований, на которое ссылается отчeт, утверждает, что налоговая мораль – внутренняя мотивация платить налоги – усиливается по мере увеличения прогрессивности налоговой системы. Даже те, кто платит налоги по более высокой ставке, в большинстве случаев поддерживают такую систему, поскольку она воспринимается как более справедливая и способствует снижению социального неравенства.

В экономической науке существует отдельное направление – теория оптимального налогообложения, которая объясняет, почему и в какой степени налоговая система должна быть прогрессивной. В большинстве западных стран прогрессивная шкала подоходного налога является нормой. В Европейском союзе лишь четыре страны применяют плоскую шкалу налогообложения: Эстония, Венгрия, Болгария и Румыния.

Данные налогового отчeта показывают, что Эстония занимает второе место среди стран ЕС по уровню имущественного неравенства. Очевидной причиной высокого уровня неравенства является регрессивность нашей налоговой системы, особенно в верхней части распределения – среди богатых и сверхбогатых.

В докладе также приводится исследование, основанное на моделировании EUROMOD, в котором рассматривается влияние введения прогрессивного подоходного налога, как, например, в Румынии. В результате такого изменения можно было бы ожидать увеличения налоговых поступлений, снижения уровня неравенства, роста занятости, а также общего улучшения экономической динамики по сравнению с текущей ситуацией. Этот эффект кажется парадоксальным: успешный предприниматель платит более высокий налог, что сокращает его инвестиционные возможности, но экономика при этом растeт быстрее. Те, кто рассматривает экономику исключительно с позиции предпринимателей, не могут объяснить этот парадокс.

Данные свидетельствуют о том, что по мере развития стран, как правило, увеличивается общий объeм собираемых налогов, одновременно снижается доля регрессивных налогов (например, налога с оборота) в пользу более прогрессивных – таких, как подоходный налог с физических и юридических лиц.

Ступенчатая система подоходного налогообложения по своей сути является прогрессивной. Однако на практике данная прогрессивность нередко утрачивает эффективность в отношении наиболее обеспеченных слоeв населения. Эмпирические исследования, проведeнные в различных странах, свидетельствуют о том, что в верхней части распределения доходов фактическая налоговая нагрузка оказывается существенно ниже теоретически ожидаемой.

Так, например, во Франции физическое лицо, чей совокупный доход (comprehencive) превышает доходы 99 999 из 100 000 граждан, уплачивает в виде подоходного налога лишь около 5% своих доходов, несмотря на то, что номинальная максимальная ставка налога составляет 26%. Указанный разрыв между нормативной конструкцией налоговой системы и еe реальным функционированием становится особенно очевидным на самых высоких уровнях доходного распределения.

Способы, с помощью которых состоятельные люди оптимизируют налоги, разнообразны – именно это многообразие делает борьбу с подобными практиками особенно сложной. Я расскажу о некоторых из самых распространeнных механизмов налоговой оптимизации. (Прошу не считать, что таким образом я подаю идеи тем, кто стремится уклониться от налогов. Поверьте, обеспеченные люди знают об этих схемах куда больше, чем нам хотелось бы думать.)

Один из распространeнных способов оптимизации налога на прибыль – перенос прибыли компании в офшоры, то есть в страны с низким уровнем налогообложения. Другой – довольно простой и часто используемый приeм, когда предприниматель оставляет полученный доход в компании, не выплачивая его себе ни в виде зарплаты, ни в виде дивидендов. В некоторых странах, например в Эстонии, предприниматель может использовать средства компании для личных нужд, оформив это как инвестицию. Кроме того, любое переклассифицирование доходов из одной категории в другую может обеспечить налоговые преимущества.

Ещe один широко применяемый механизм – создание собственной управляющей компании, на которую оформляются доли, осуществляется управление и начисляются дивиденды. В некоторых странах товары, приобретаемые такой компанией для собственников, не облагаются подоходным налогом. Если в стране проживания владельца таких налоговых льгот не предусмотрено, он может учредить управляющую компанию в юрисдикции с более благоприятным налоговым режимом.

С другой стороны, существуют государства (например, США), где действуют специальные законы, запрещающие использование управляющих компаний в целях уклонения от уплаты налогов. Однако большинство европейских стран пока не внедрили подобные меры. В конечном итоге борьба с налоговым уклонением среди мультимиллионеров может быть эффективной только при условии обмена информацией и тесного межгосударственного сотрудничества в налоговой сфере.

Первые шаги в этом направлении на глобальном уровне уже сделаны. Надежды на успех велики, поскольку международное сотрудничество в аналогичном формате (G20) привело в 2021 году к соглашению о введении минимальной ставки налога на прибыль в размере 15 % для крупнейших транснациональных корпораций. Теперь внимание сосредоточено на новых результатах сотрудничества в сфере борьбы с уклонением от налогообложения состоятельных граждан. В Европейском союзе недавно прошeл симпозиум, посвящeнный вопросам налогообложения лиц с чрезвычайно высокими доходами.

Для сдерживания неравенства в распределении богатства часто предлагается увеличить долю имущественных налогов. Несмотря на то, что имущественные налоги составляют относительно небольшую долю государственных доходов, их влияние на сокращение неравенства весьма заметно. Ранее в ряде стран применялся так называемый широкий налог на имущество (net wealth tax), который охватывал денежные средства, банковские вклады, недвижимость, пенсионные активы, доли в бизнесе и ценные бумаги. Однако за последние десятилетия многие государства отказались от этой практики.

В 1990 годах налог на имущество действовал в одной из девяти стран-членов Европейского союза. В настоящее время единственной страной, которая сохраняет этот налог, является Испания. За пределами ЕС он также применяется в Норвегии и Швейцарии. От этого вида налога отказались из-за того, что он способствовал частому отъезду состоятельных граждан. В отличие от налога на имущество, налог на недвижимость поступает в бюджет независимо от места проживания владельца.

Приятно отметить, что прогрессивность налоговой системы высоко ценится на форумах Европейского союза. Аналогичное отношение наблюдается и в рекомендациях Международного валютного фонда (IMF) для Эстонии. Однако в отношении нынешнего правительства Эстонии, судя по всему, особого энтузиазма по этому вопросу не наблюдается.

В заключение приведу некоторые данные об Эстонии, которые привлекли внимание в налоговом отчeте Европейского союза. Все они относятся к 2023 году и представлены в процентах от ВВП.

По поступлениям капитальных налогов Эстония занимает последнее место среди стран-членов ЕС, отставая от среднего показателя по союзу в три раза. Эстония вместе с Чехией занимает предпоследнее место по поступлениям имущественных налогов, уступая среднему уровню ЕС в шесть раз. По налогам на потребление Эстония находится на пятом месте с конца; эти налоги по своей сути являются регрессивными, а недавнее повышение налога с оборота, вероятно, ещe больше увеличит этот показатель. Эти примеры объясняют, почему IMF рекомендует Эстонии ввести имущественные налоги, а также искать другие пути повышения прогрессивности налоговой системы.

Рекомендации IMF и Генерального директората по налогообложению и Таможенному союзу по-прежнему остаются для эстонского правительства глухими. Между тем в нашей прессе всe чаще звучат выступления в поддержку налоговой системы с повышающейся ставкой. Аргументов в пользу прогрессивного налогообложения и против регрессивного достаточно много, и они весьма убедительны: успешный опыт западных стран, теория оптимального налогообложения, необходимость увеличения государственных доходов, борьба с растущим неравенством, а также укрепление внутренней мотивации граждан платить налоги.

Интересно, сколько ещe потребуется времени, прежде чем большинство эстонских политических партий начнут поддерживать прогрессивную налоговую систему? Или, возможно, прежде в Рийгикогу начнут проводить системный и качественный анализ влияния законопроектов о налоговой реформе?

Данный вопрос носит классический характер "что было раньше – курица или яйцо". В настоящее время правящие партии не проявляют заинтересованности ни в одном из этих вопросов. Партия реформ по-прежнему придерживается устаревших стереотипов, которые когда-то обеспечили ей политический успех. Партия Eesti 200 упустила возможность продвинуть инициативу прогрессивного налогообложения. Индрек Нейвельт в своей фразе попадает в точку: регрессивная налоговая система в Эстонии зашла в тупик.