В последние годы в Эстонии сложилась ситуация, когда фактическое состояние государственного бюджета оказывалось лучше прогнозируемого. В связи с этим в бюджетных дискуссиях стала звучать риторика о том, что осторожность прогнозов последних лет может быть чрезмерной. Сторонники этого подхода полагают: раз конечный результат все равно оказывался более благоприятным благодаря высоким доходам или низким расходам, то и планирование большего дефицита в будущем не должно стать проблемой.

Обоснован ли такой вывод или же это опасный нарратив?

Ошибки прогнозирования имеют тенденцию к росту в периоды, когда развитие экономики становится более волатильным и, следовательно, труднопредсказуемым. При равномерном экономическом росте, низкой инфляции и стабильной внешней среде основные макроэкономические показатели прогнозируются относительно легко, а бюджетные прогнозы становятся точнее.

Однако геополитическая неопределенность последнего времени и связанные с ней риски хорошо известны всем нам. Естественно, что в такой нестабильной среде отклонения от прогнозов могут быть значительными. В подобной ситуации осторожность при планировании можно только приветствовать.

Более позитивный, чем ожидалось, результат исполнения бюджета был феноменом последних нескольких лет. По мнению Совета по бюджету, на этом основании пока нельзя делать вывод о том, что мы имеем дело с "новой нормальностью".

Важно отметить, что в долгосрочной перспективе прогнозы Министерства финансов и Европейской комиссии относительно бюджетной позиции Эстонии были относительно точными (или умеренно консервативными), а ошибки прогнозирования заметно выросли именно в кризисные годы.

Хотя в период 2022–2025 годов средняя разница между запланированной и фактической бюджетной позицией составила 1,3 процентного пункта ВВП, и во все эти годы реальный результат был позитивнее прогнозов, в период между финансовым и коронакризисом (2012–2019 гг.) средняя ошибка составляла всего 0,2 процентного пункта ВВП. При этом просчеты случались в обе стороны.

Таким образом, опыт последних лет может быть скорее исключением, чем признаком того, что прогнозы последовательно являются излишне осторожными.

Нельзя игнорировать и тот факт, что недавние позитивные расхождения между прогнозируемым бюджетом и фактическим результатом вызваны не только тем, что экономика работала лучше ожиданий.

Важную роль сыграли исключительные и временные факторы, влияние которых в будущем может не повториться в том же виде. К ним относятся как рост налоговых поступлений, вызванный быстрым и в чем-то неожиданно высоким скачком цен, так и масштабные налоговые изменения, влияние которых на бюджет в первый год трудно предсказать. Эти факторы увеличивают доходы государства лишь в краткосрочной перспективе.

Так и Министерство финансов в своем анализе ошибок прошлых прогнозов (опубликованном в качестве приложения к свежему прогнозу) указало, что неточность налоговых поступлений в последние годы была усилена рядом политических изменений. Например, перевод второй пенсионной ступени на добровольную основу, изменения в необлагаемом налогом доходе, отсрочка ликвидации "налогового горба" и повышение налоговых ставок вызвали труднопредсказуемые поведенческие изменения в экономике.

Из этого можно сделать вывод, что позитивные сюрпризы недавнего прошлого не обязательно указывают на системно пессимистичные прогнозы. Скорее они отражают исключительный период, когда экономическая среда была чрезвычайно изменчивой, а результаты политических решений – труднопредсказуемыми.

Однако нет причин полагать, что в ближайшее время нас ждут столь же масштабные политические изменения. Поэтому было бы ошибочно и рискованно исходить из предположения, будто прогнозы всегда излишне осторожны.

Наконец, если в бюджетных прогнозах допускается ошибка, в результате которой фактический дефицит оказывается меньше ожидаемого, в бюджете образуется дополнительное пространство на последующие годы. Если же в середине года выяснится, что ошибка была в обратную сторону, придется искать возможности для экономии, повышать налоги или брать кредиты.

Сейчас, когда дефицит бюджета Эстонии находится на исторически высоком уровне, а государственный долг быстро растет, эти две ошибки по своей сути не равноценны. Поскольку негативный сюрприз обходится значительно дороже, рациональнее ошибаться в сторону консерватизма. Это означает планирование меньшего дефицита и готовность к позитивному сценарию, а не наоборот.

Это не значит, что позитивные изменения не стоит подчеркивать. Понятно, что общественная дискуссия проявляет интерес к ситуациям, когда положение дел оказывается лучше ожидаемого. Проблема возникает тогда, когда это становится негласным допущением при планировании бюджета.

Опыт нескольких удачных лет не должен ложиться в основу бюджетной политики, рассчитанной на вечное везение. В условиях неопределенности и значительного дефицита бюджета разумнее придерживаться принципа осторожности.