У жителей высокие ожидания по отношению к местным самоуправлениям. Мы привыкли к тому, что город или волость организуют качественное образование, заботятся о нуждающихся и пожилых людях, содержат в порядке дороги, обеспечивают вывоз мусора и реализуют грамотное пространственное планирование. Все это требует денег.

В то же время Эстония является одним из самых централизованных налоговых государств в Европе. Возникает вопрос: имеем ли мы сильное местное самоуправление или сильное местное администрирование? Это не одно и то же.

Администрирование и политика

Администрирование – это организация и управление, выполняющие задачи в установленных рамках. Местное самоуправление – это право, способность и обязанность демократически сформированных органов власти самостоятельно организовывать местную жизнь и управлять ею на основе законов, исходя из законных потребностей и интересов жителей, а также учитывая особенности развития территории.

Самоуправление предполагает наличие видения, взаимного сотрудничества, пространства для принятия решений и ответственности за развитие сообщества, включая способность связывать услуги и их финансирование в единое целое. Все это должно быть гибким, адаптивным к изменениям и способным проходить "стресс-тесты" в периоды кризисов.

В местных органах власти почти отсутствует возможность самостоятельно принимать решения о формировании собственных доходов. В финансовом смысле самоуправление является "удлиненной рукой" центрального правительства. Поскольку на государственный бюджет давят расходы на оборону, здравоохранение и социальную сферу, а долговая нагрузка растет, государство больше не может финансово поддерживать самоуправления в прежнем объеме. Поэтому необходимо подумать о том, как дать местному уровню больше инструментов и возможностей для большей самодостаточности и ответственности.

Административная реформа, которая не была доведена до конца

Административная реформа 2017 года была необходима. Количество самоуправлений сократилось, вырос их профессионализм и стратегический уровень управления. Однако реформа не затронула ядро финансирования самоуправлений: налоги остались централизованными, а обязанности – децентрализованными. Результатом стала нынешняя система, где местные политики и лидеры как бы отвечают за местную жизнь, но не имеют контроля над формированием доходной базы.

Слабая финансовая автономия самоуправлений – это не случайность, а сознательный политический выбор, который делали все правительства с момента восстановления независимости, независимо от партийной принадлежности. Налоговая власть не была передана с Тоомпеа в волостные управы.

Но и сами самоуправления не всегда требовали изменения налоговой системы, предпочитая скорее "выпрашивать" дополнительные средства в рамках существующей правовой базы. Очевидно, что так удобнее и безопаснее: меньше рисков, меньше ожиданий, меньше изобретательности и ответственности. Однако комфорт не означает устойчивость в нашей сегодняшней ситуации, которая сильно изменилась по сравнению с прошлым.

Налоговые доходы – у центральной власти, ответственность – у самоуправлений

В странах ОЭСР налоговые доходы местного уровня в среднем составляют 6–7% ВВП, в странах Северной Европы – 10–15%, тогда как в Эстонии этот показатель достигает лишь 3%. Это делает долю местных налоговых поступлений в Эстонии одной из самых низких среди сопоставимых стран.

Налоговая политика Эстонии носит выраженный централизованный характер. В отличие от самоуправлений Финляндии, Швеции и Дании, которые самостоятельно устанавливают ставку подоходного налога, в Эстонии даже подоходный налог с физических лиц – главный источник формирования местных бюджетов – не является местным налогом.

Размытая ответственность ослабляет местную демократию и превращает ее в политический торг. Для местного избирателя связь между налогом и услугой остается туманной, поскольку он не видит прямой зависимости между ними и не может оценить, обходится ли местная политика дорого или дешево.

Доля местных налогов в доходах муниципалитетов Эстонии составляет примерно три процента, а возможности для введения собственных сборов крайне ограничены. При ухудшении качества услуг винят государство в недофинансировании, а при улучшениях – благодарят партийную поддержку с Тоомпеа. Такая система обходится обществу дорого и является неэффективной, поскольку полученные средства приходится сразу расходовать и постоянно просить добавки "на всякий случай".

Демографические изменения и их финансовые последствия

Численность населения Эстонии сокращается, население стареет и концентрируется в определенных центрах. При этом расходы на услуги растут именно в малонаселенных регионах и в районах с высокой долей пожилых людей. Демографический прогноз, подготовленный в рамках общенационального планирования "Эстония 2050", показывает, что при сохранении текущих тенденций рост населения по-прежнему будет сосредоточен в пригородных волостях Таллинна и Тарту, однако в самой столице этот рост станет весьма умеренным, а в Тарту и вовсе прекратится.

Согласно прогнозу, в более чем половине муниципалитетов численность населения уменьшится более чем на 25% в течение следующих 25 лет. В то же время в 14 муниципальных единицах численность населения будет расти, из них в десяти – более чем на 50%. Эти изменения влияют на предложение рабочей силы, количество налогоплательщиков и критическую массу пользователей услуг в конкретных местах.

Доходы самоуправлений в основном зависят от подоходного налога по месту жительства людей. Нынешняя модель финансирования закрепляет данные регистра народонаселения, а не фактическое местоположение, передвижение и использование услуг жителями. Это создает пространственное и ресурсное напряжение между самоуправлениями, так как нагрузка на услуги и инфраструктуру зачастую ложится на те места, где люди работают и потребляют услуги.

Справедливость налоговых поступлений также искажается тем фактом, что почти пятая часть людей на самом деле живет не там, где они зарегистрированы в регистре народонаселения. Таким образом, происходит расхождение между доходной базой и расходной нагрузкой. В одних самоуправлениях возникает дефицит средств, в других – более быстрый рост доходов по сравнению с расходными обязательствами; местные потребности в развитии и бюджетные возможности движутся в разном темпе. Нам необходимо выбраться из этой "колеи зависимости".

Экономическое развитие и налоговая власть

В Таллинне и Тарту сосредоточено более половины всех рабочих мест Эстонии. Зона влияния Таллинна охватывает почти треть территории страны. Хотя на самоуправления возложена задача по развитию местной предпринимательской среды и укреплению региональной конкурентоспособности, их доходная база никак не связана с предприятиями, расположенными на их территории. Налоговые доходы предприятий остаются государству. Это означает, что самоуправление может планировать промпарки и привлекать инвесторов, но прямых налоговых поступлений от этого в его бюджет не идет.

Согласно рыночной логике, экономика концентрируется в центрах, где предприятиям проще найти подходящую рабочую силу, специализироваться, взаимодействовать с научными учреждениями и создавать сети сотрудничества. Создание новых и сохранение существующих рабочих мест в сельской местности требует гораздо больших усилий, чем в городах. Следовательно, сельские регионы должны получать больше доходов за свои усилия по поддержанию рабочих мест или экономической активности.

То, что приносит деньги, направляет и поведение. Сейчас самоуправления прилагают усилия для удержания и привлечения жителей, так как это увеличивает поступления подоходного налога. Мотивация и ответственность за содействие экономическому развитию и созданию рабочих мест на местном уровне выражены значительно скромнее.

Региональное выравнивание – это не слабость, а политический выбор

Налоговая политика не способна создать сильную налоговую базу там, где экономика слаба. Даже при большей автономии местных налогов необходимость в региональном балансировании не исчезнет. Поэтому для поддержания регионального равновесия государство использует фонд выравнивания и фонд поддержки, которые сглаживают неравенство пространственного развития страны. Даже если население волости сокращается, дороги, школы и обязательства по обслуживанию никуда не деваются – их по-прежнему нужно финансировать.

Если регионы, теряющие население, все больше зависят от дотаций, а растущие регионы наращивают свою доходную базу быстрее, то система выравнивания хотя бы частично сглаживает это неравенство. К сожалению, это не меняет вектор развития региона. Однако это демонстрирует волю государства сохранять доступность услуг на всей своей территории, замедляя уход государства из периферийных районов. К 2026 году государство запланировало 133,9 млн евро в фонд выравнивания и 779,8 млн евро в фонд поддержки.

Выравнивание не должно быть "пространственно слепым". Проблема сокращающихся самоуправлений заключается не только в снижении доходов; речь идет о структурном несоответствии между доходной базой и обязательствами по оказанию услуг. Важно выравнивать именно способность самоуправлений предоставлять услуги, а не просто их доходную базу. Следует опираться на реальные потребности в финансировании услуг и учитывать взаимосвязь между центрами и их окрестностями.

Также при выравнивании доходной базы необходимо учитывать демографические изменения. Без этого увеличение налоговой базы муниципалитетов может превратиться просто в перенос ответственности, который не стимулирует использование местного потенциала. Необходимо создать условия, при которых как можно больше муниципалитетов будут прилагать усилия для самостоятельного обеспечения своих нужд.

Ежегодное обсуждение бюджета

Согласно закону о подоходном налоге 2024 года, известному также как "закон Робин Гуда", часть поступлений подоходного налога перераспределяется от более богатых муниципалитетов к волостям и городам с меньшими доходами. В налоговую базу был добавлен подоходный налог с пенсий, что направляет больше средств в регионы со стареющим населением – ценой замедления темпов роста поступлений подоходного налога в более богатых муниципалитетах с растущим числом жителей.

К сожалению, нынешнее решение недостаточно, чтобы действительно выровнять доходную базу муниципалитетов с сокращающимся и стареющим населением и устранить противоречия между регионами Эстонии, развивающимися разными темпами. Резкое снижение рождаемости сводит на нет эффект возможного нового аналогичного перераспределения доходов. Если показатели рождаемости и численности населения не начнут улучшаться, то придется быстро сокращать сеть услуг.

Ежегодные переговоры по государственному бюджету между центральными органами власти и муниципалитетами повторяют один и тот же сценарий. Муниципалитеты жалуются на рост расходов и утверждают, что на выделенные средства лучшее обеспечить невозможно. Хотя доходы выросли, финансовое положение муниципалитетов скорее ухудшилось. Центральные органы декларируют ограниченность бюджетного пространства. Происходит взаимное обвинение. Это не является стратегическим управлением государством.

Нам нужна большая прозрачность бюджета, предсказуемый бюджет, учитывающий реальный рост расходов, и более справедливая налоговая система. Бюджет был бы более устойчивым, если бы экономическая мощь присутствовала в каждом муниципалитете. Поскольку этого нет, для выравнивания регионального развития необходимы государственные дотации, которые обеспечивали бы базовый уровень услуг, а рост расходов был бы индексирован. Сейчас же правительство определяет размер фонда выравнивания и поддержки, после чего обсуждается, что можно сделать с этими средствами.

Уместно пересмотреть обязательные функции самоуправлений. Оценить, есть ли основания для передачи определенных муниципальных задач в ведение центрального правительства. Решить, какие задачи оставить без изменений, а какие разумно выполнять через сотрудничество между самоуправлениями – например, создавая совместные учреждения или зоны сотрудничества. В последнем случае при выполнении задач можно применить принцип асимметрии: то есть закрепить за определенными самоуправлениями более широкую сферу ответственности, тогда как у других круг задач будет уже.

Сейчас для самоуправлений действует единая модель обязанностей, за исключением актов гражданского состояния, которые являются задачей уездных центров. Теоретическим обоснованием асимметрии является позиция, согласно которой задачи каждого самоуправления должны максимально соответствовать его географической зоне обслуживания и экономическим возможностям.

Для сильной демократии, самоуправления и большей жизнестойкости на местном уровне финансирование и функции самоуправлений нуждаются в глубоком анализе. Проблема не только в количестве денег, но и в логике системы, в несоответствии ответственности, задач и доходной базы, а также в углублении регионального неравенства.

Необходимо сделать политический выбор. Хотим ли мы централизованное государство, в котором местный уровень является администратором, или децентрализованное государство, где местный уровень действительно выступает и как принимающий решения, и как стратегический формирователь будущего? Вопрос не технический, а связан с перераспределением власти, ответственности и денег: сохранять ли способность обеспечивать услуги на всей территории страны или принять постепенное отступление.